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范杰武:构建具有中国特色的公共管理理论体系
2018年11月08日 09:23 来源:《行政论坛》   作者:范杰武 字号

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作者简介:

 

  作者简介:范杰武(1981-),男,河南南召人,政治学博士,公共管理博士后,北京大学国家治理研究院研究人员,从事当代中国政府、国家治理理论研究,北京 100871

  内容提要:构建具有民族特性、国际影响的公共管理理论体系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求。我国公共管理学科建立三十多年来,本土化程度不足是我国公共管理理论体系发展的主要问题。从发展环境、价值追求、主体结构和实施方式等方面来看,“中国特色”是完善我国公共管理理论体系必须遵循的原则。立足于改革开放以来公共管理的实践经验,孵育出管用的话语体系、价值体系、知识体系、方法论体系,是构建具有世界一流公共管理学科的重要路径。

  关 键 词:公共管理学科/公共管理理论/本土化/中国特色

  标题注释:基金项目:国家社会科学基金项目“行政审批制度改革中跨部门协同机制研究”(17CZZ036)

  构建具有民族特性、国际影响的哲学社会科学,是一个国家和民族实现崛起和复兴时的重大任务。从洋务运动到新文化运动,从中华人民共和国成立到改革开放,能够解决中国问题,同时又能够为解决人类共同问题提供中国智慧,是我国几代理论工作者的崇高理想。党的十九大以后,中国特色社会主义进入新时代。坚持和发展中国特色社会主义,实现中华民族伟大复兴,迫切需要包括公共管理在内的所有哲学社会科学更好地发挥作用。

  哲学社会科学工作,说到底还是理论工作。2016年5月,习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出:“这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代,要从指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面着力构建中国特色哲学社会科学。”[1]哲学社会科学研究的根本任务是为新时代中国特色社会主义实践提供理论指引和精神涵养。公共管理学科是我国哲学社会科学中的重要一员,它的诞生与发展伴随着党领导人民推进改革开放的始终。与其他哲学社会科学面临的问题一样,要处理好民族性和国际性的关系问题,首要任务是处理好学科理论本土化程度不足等重要问题。

  一个研究领域发育为一个成熟的学科,其基本标志是理论体系的成熟。从知识构成角度而言,理论体系居于概念、命题与范式之间,理论囊括核心概念和关键命题,理论体系是基于统一范式的学科各领域主体知识的综合体。从学科内容而言,理论体系是学科话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系的总载体。因此,理论体系是学科建设的中心任务。

  从学科发展规律而言,公共管理既是一个新兴学科,也是一个多学科交叉的前沿学科,做好理论体系的构建工作是客观要务。从学科的实践功能来看,党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略,属于我国公共管理模式的一次深度革命,为了适应新时代党和国家发展要求,公共管理学科必须抓紧推进自身理论体系的创新发展。

  一、我国公共管理理论体系的问题所在:本土化过程紊乱

  公共管理是以政府为主要代表的各类公共组织按照一定规则独自或合作管理公共事务的行为活动。公共管理学科是以各类公共组织的运行机制和公共事务管理活动为研究对象的社会科学。

  我国当代公共管理学科及其理论体系建设重启于改革开放后哲学社会科学的重建大潮。1979年3月,邓小平同志在党的理论工作务虚会上指出:“哲学、社会科学同自然科学一样,决不能忽视基础理论的研究……政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视了,现在也需要赶快补课。”[2]20世纪80年代,党和政府开始学习借鉴“现代管理”,1988年《国务院机构改革方案说明》指出:“机构改革的长远目标,是要建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。”[3]此后,“行政管理”和“社会管理”等公共管理学词汇与“经济管理”一起,频繁出现在党政文件中。

  随着社会主义市场经济的快速发展,行政管理体制、社会管理体制、生态治理体制等各项改革走向深入,人民对公共产品供给的要求不断提高,公共管理学科的研究范围也在随之深化拓展。然而,历经近40年的发展,公共管理理论本土化程度不足,学科话语体系、价值体系、知识体系和方法论体系尚不统一,在国家治理实践创新和理论创新的迫切需求面前,尚不成熟的本土化理论显得供给无力,时常出现“测不准”和“集体失语”等现象。

  从学科发展的历史维度来看,我国公共管理理论体系的现状源于学科体系的“分散”状况。根据国务院学位委员会2011年颁布的《学位授予和人才培养学科目录》,公共管理一级学科下,共有行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障和土地资源管理等5个二级学科。关于公共管理学科的内容,一直是学术界争论的焦点,有学者认为,从公共管理实施主体和具体领域两个维度出发,公共管理学科至少包括行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理、公共卫生与医疗管理、公共安全管理、公共资源管理等10个二级学科[4]。在这一背景下,公共管理研究队伍是由政治学、经济学、社会学、哲学、教育学甚至医学、城乡规划等不同学科研究者组成的。20世纪80年代以来,不断有获得国外公共管理博士学位的研究者回国;国内公共管理学位教育也迅速发展;一大批接受规范学科教育的年轻人进入学科研究团队。在短暂的40年内,我国公共管理学科体系尚未成熟,来源复杂、种类繁多的概念和命题使得其理论体系迟迟不能建立。

  从理论体系的构建过程来看,我国公共管理理论体系的现状源于学科发展的“多期叠加”问题。一是“引介期”。通过学习国外,我国公共管理学科迅速地搭建出基本的理论体系,这也造成许多概念和命题等“舶来品”[5]水土不服。二是“消化期”。“社会主义并没有定于一尊、一成不变的套路,只有把科学社会主义基本原则同本国具体实际、历史文化传统、时代要求紧密结合起来,在实践中不断探索总结,才能把蓝图变为美好现实”[6]。当代中国公共管理理论应立足现实、以我为主、兼收并蓄。三是“创新期”。“当代中国的伟大社会变革,不是简单延续我国历史文化的母版,不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板,不是其他国家社会主义实践的再版,也不是国外现代化发展的翻版,不可能找到现成的教科书”[1]。研究者要利用既有的理论体系为复杂独特的中国问题开出有效“药方”。四是“传播期”。学科要系统阐释和总结党领导人民管理公共事务的基本模式,更要向国际学术界宣介,尝试回答国际共同关注的问题,争取学术话语权。总之,西方学者们花了百年以上的时间接续完成萌生、创新和传播等任务,我国公共管理学科试图在短期内完成并赶超,存在客观的难度,问题也不可避免。

  从我国学术生态来看,我国公共管理理论体系的现状源于交流平台和管理机制的缺陷。在学科队伍上,公共管理研究有“五路大军”,即包括高校、党校与行政学院、部队院校、科研院所、党政部门研究机构等,近年来还出现一些独立研究机构和公共知识分子。他们在教学、研究和政策制定等方面各具优势和影响力,然而其互相之间因缺乏畅通的沟通机制不能做到常态化地取长补短。在话语体系上,我国公共管理学界存在学术话语体系、官方话语体系、民间话语体系,各话语体系内又有细分[7]。长期以来,这三大话语体系并不能实现有效对话、互相沟通和及时转换;我国公共管理的理论工作者、实务操作者和最广大的受益者、评价者之间,仍然存在交流理解的体制机制障碍。在学术环境上,学者们习惯于学习和挖掘新理念、新思想和新概念,不太注重消化学术存量、融合前人成果;此外,要防止在某一领域唯我独尊、自我封闭的山头主义态度[8],推动建立一个关系融洽、互通有无、容忍批评的学术生态共同体。

  构建兼具民族性和国际性的公共管理理论体系,是各个新兴现代化国家共同面对的问题。学者们习惯把美国行政学的本土化路径作为分析探讨我国公共管理学科建设的参照系。美国行政学学科和现代公共管理学科的主要创立者威尔逊认为,要借鉴法国、德国等国家的行政模式,“必须使之美国化,不只是在形式上或语言上美国化,还必须在思想、原则和目标上基本美国化。它必须把我们的制度铭记在心”[9]。其蕴含的启示在于,学习国外公共管理知识时,要立足本国政治模式的实际,强化问题导向,注重实践对理论的改造。回顾我国公共管理理论近40年的建设历程,不难发现,最为突出的问题是学界专注于引介西方学说,没有以我为主,做好筛选和剥离工作,习惯于用外国的公共管理学说研究我国的公共管理问题;在精致的西方模式面前,一些学者忽视了理论体系构建的特殊性和主体性,忽略了我国公共管理模式的继承性和民族性要旨,“原创性缺失”问题随之而来[5]。其实,近代以来我国部分知识分子盲目移植西方模式失败的案例教育今人,理论建设工作不能生搬硬套,也不会一蹴而就,一切公共管理理论背后都有具体国情做基础,要坚持以我为主、在实践中接受检验。

作者简介

姓名:范杰武 工作单位:

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