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西方国家网络治理经验及对我国的启示
2020年01月13日 14:04 来源:《电子政务》2018年第12期 作者:许鑫 字号

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  作者简介:许鑫(1978- ),惠州学院文学与传媒学院教授,广州国际城市创新传播研究中心研究员,研究方向:网络舆情,公共传播。广东 惠州 516007

  内容提要:美国等西方发达国家在网络治理方面积累了较为丰富的经验:治理目标上,权力与权利平衡,自由与安全兼顾;治理主体上,自律为主,他律为辅,多元主体协同治理;治理方式上,强调法律权威和依法治理;治理手段上,重视应用新媒体等技术手段。针对我国政府网络管理存在的不足,应借鉴西方经验,探索建立适合中国情境的网络治理新模式:治理目标,应兼顾维稳与维权,通过维权实现维稳;治理主体,应强调多元主体既协同配合又相互监督;治理模式,应坚持国家主导与社会自律相结合。

  关 键 词:互联网治理/网络治理/网络空间/网络社会

  标题注释:国家社科基金项目“国家—社会关系视角下网络公共事件的舆论引导与治理研究”(编号:13CXW038)。

  经过20多年的发展,中国互联网的技术形态、社会功能、用户结构发生了巨大变化。在技术形态上,互联网经历了从Web1.0到Web2.0的飞跃,已从早期的门户网站、电子邮件、网络论坛等应用发展到微博、微信、APP等“新新媒体”应用领域。在社会功能方面,则从信息传播、舆论引导为主发展为兼具信息、娱乐、商业、社交等多种服务功能;在传播渠道方面,移动互联网成为主要的终端渠道。互联网用户数量庞大,结构趋于复杂,从最初的草根、底层为主,发展到中产阶级成为网络舆论主力军。新媒体时代的舆情具有广泛性、互动性、碎片化、急速化、情绪化和泛娱乐化等六大特征[1]。技术的进步使“新媒体”的内涵和外延不断变化,网络舆论呈现爆炸性、多元化、多变性等特征,使得网络社会风险和不确定性增强,对政府的网络治理构成严峻挑战。

  反观中国政府的网络治理现状,尽管多年来政府持续加强网络治理工作,无论是投入的人力还是物力财力都堪称庞大,但从网络舆情的应对效果来看,政府对网络社会的治理仍颇感吃力,对网络舆论的应对仍显得相当被动。与日新月异的网络技术相比,政府网络治理理念和方式明显滞后,管理能力有待提升。在互联网治理方面,美国等西方发达国家有着较为丰富的经验,形成了较为成熟的管理模式,这些经验和管理模式可为我国的网络治理提供借鉴。

  一、西方发达国家的网络治理经验

  (一)治理目标上,权力与权利平衡,自由与安全兼顾

  作为互联网的诞生地,美国具有自由主义的传统和较为成熟的网络治理经验,美国的网络治理在确保网络信息安全的前提下,较为强调网民的言论自由。美国联邦通讯委员会(Federal Communications Commission,简称FCC)曾于1997年出台《网络与电讯传播政策》报告,将美国网络治理的基本原则概括为“政府应避免对网络传播行为进行不必要的管制;政府鼓励网络行业的自律”,等等,强调政府管制权力和公民自由权利的平衡。美国前国务卿希拉里也曾明确提出,美国网络治理的目标是“确保互联网的开放、安全和自由”[2]。

  一方面,美国网络治理的直接目的是确保国家和社会的信息安全。美国是西方国家中第一个制定网络安全战略的国家,并将其作为国家安全战略的一部分。为确保网络信息安全,美国由总统网络安全办公室出面协调,建立了一个以国土安全部为中心,国防部、商务部等机构协作的网络治理体系。2001年“9·11”恐怖主义袭击事件发生后,美国政府加强了对网络信息的监控和管制,对网络安全的重视程度前所未有,先后通过《爱国者法案》和《国土安全法》等涉及国家安全和网络管制的法律和制度,赋予美国国土安全部(DHS)、联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)等机构监控和查阅网络私密信息的权力。2003年进一步出台了首个网络国家安全战略。2009年奥巴马上台后,美国为了加强网络信息管理的组织和协调,成立了“白宫网络安全办公室”和“全国通信与网络安全控制联合协调中心”,加强了网络不良信息监控和管理。

  另一方面,为防止政府借网络管制之机妨碍互联网的开放和自由,美国社会各界又采取多种措施保护网民的言论自由,比如通过加强行业自律避免政府过度,介入针对政府的网络管制行为开展公众监督和评议,等等。美国立法机构既通过一些法案允许政府对危险信息实施监控,也通过一些法案保护网民的合法权利并限定政府网络管制的权限及适用范围。规定政府信息审查必须遵循的原则,如内容中立原则、利益平衡原则、明显而即刻危险原则、事后限制原则等。要求政府在实施网络监控和管制时严格依法办事,不得侵害公民的权利和自由,否则同样有可能被指控和问责。美国立法机构虽先后通过《爱国者法案》《国土安全法》等法律,赋予政府机构在维护国家安全时可有限度监控和查阅网民信息,但又对一些法案开展违宪审查。对其中部分法案如1995年的《儿童色情预防法》、1996年的《通讯内容端正法》、2001年的《儿童在线隐私保护法》等判定违宪,主要判决依据是这些法令与美国宪法第一修正案相抵触,侵犯了公民的言论自由。

  英国的网络治理理念与美国非常接近。英国政府一直强调网络“监督”而非“监控”,英国政府内务部及网络安全办公室(Office of Cyber Security,简称OCS)负责制定英国网络信息安全战略及组织实施,主管网络信息安全相关事务。此外英国政府还成立了网络安全行动中心(Cyber Security Operations Centre,简称CSOC),负责协调各部门工作,为政府、企业及民众提供网络安全政策指导、技术支持、教育培训等,其成员多数来自于互联网领域的各类利益相关者。2012年以后,英国政府为应对日益严峻的反恐形势,加强了网络信息管控,规定政府安全和情报部门在不侵犯个人隐私的前提下,可以查阅或监控某些网络通信数据。2013年,英国又成立“网络安全信息共享合作机制”,允许一些涉及国家安全和公共利益的网络信息在不同政府部门之间传递和共享,以提高协同打击网络犯罪的效率。同时,英国又将政府对信息的审查和监控权力加以严格限制,防止网络审查损害公众利益和网民权益。

  为了加强网络安全,日本警察厅成立了互联网热线中心(Internet Hotline Center,简称IHC)接受社会对不良信息的举报,并发动网络巡逻公司协助对网络违法和不良信息的巡查。发现网上违法和有害信息后,相关部门会通知网络服务商(ISP)或内容提供商(ICP),后者则在权衡安全和自由关系的基础上自主决定是否删除此类信息。

  (二)治理主体上,自律为主,他律为辅,多元主体协同治理

  美国联邦通信委员会(FCC)是美国负责网络治理的专职机构,由来自政府、业界、公民社会的多方代表组成,是一个较为独立的第三方协调机构。多利益方共同参与网络治理的规则制定,多方协同治理,各方围绕国家安全、行业收益、个体权利等既对抗又协作,使各方利益得以平衡。FCC为了防止网民受有害信息误导,还采取了一些卓有成效的措施,如加强网络内容规制、鼓励民间举报不良信息、开展网民素养教育等等。

  在网络治理方面,美国政府重视发挥行业组织、社会组织和公众的力量,形成多利益主体协同治理的柔性治理模式和机制。出于对政府管制干预公民自由的警惕,美国的网络治理重视行业自律。美国联邦通讯委员会(FCC)主要负责制定章程和规则,政府主要负责网络基础设施建设和维护,以及制定与互联网行业有关的公共政策。国会和法院负责相关法律的制定、审查和执法。互联网服务提供商和内容提供商则根据相关规则加强自律和自治,接受或反对来自政府的内容审查。网络用户则根据需要自主采用技术过滤手段排除不良信息,并对互联网政策和政府管制行为实施监督。美国的互联网技术过滤遵循的是“自我控制而非他者检查”的原则,用户根据FCC等机构提供的内容分级系统和相关软件,在客户端进行信息筛选和技术屏蔽,自主决定保护未成年人的措施。不过,这些行业自律和网民自律措施主要应用于个人信息保护,对于涉及国家安全的领域,则由政府主导防控。

  英国的互联网治理形成了以行业自律为主角,以行政管理为导航,以安全技术管理为保障,以法律规范为管理方式的协同配合机制。[3]301英国对互联网的管理始于1996年成立的“网络观察基金会”(IWF),这是一个政府主导成立的行业自律组织,由来自政界、业界和学界的人士组成。网络观察基金会主要负责将网络巡查发现的和来自社会举报的有害信息和网站资料提供给网络服务商,由后者采取审查、删除、监督、加入黑名单等措施。IWF与英国内务部、网络运营商和行业协会等共同签署了“安全网络:分级、检举、责任”的协议。由IWF指导社会各界共同开展网络信息安全治理,包括设置网络举报热线、制定并落实《行业规则》、鼓励网络服务商和社会公众在自愿基础上采纳网络内容分级和过滤系统、开展网络安全教育和普法宣传等,以净化网络环境。其中,设置举报热线和黑名单管理是英国网络自律管理的最主要方式。

  日本的网络治理也重视社会参与和自律。2005年,日本由内阁官房牵头,协调各政府相关部门,成立了信息安全中心,隶属内阁官房办公厅,作为日本协调网络信息安全管理的专职机构。不过,该中心并非日本网络信息安全管理的执行机构,并不负责网络信息的监控和处置,主要负责联络协调、制定技术标准等。而不良信息的监控、过滤、处理等事务则由网络服务商、内容提供商等企业组织和日本电信通讯协会等行业协会处理,信息安全中心负责指导和监督,主要依靠社会自律。

  具体而言,由行业协会和第三方机构负责提供技术指导和软件支持,网络服务相关企业负责内容审查和监控,社会公众加强自我教育并对网络内容审查实施监督。日本行业协会和互联网企业制定了许多行业规范和自律守则,如电子网络协议会制定的《电子网络运营伦理纲要》,电信服务协会制定的《互联网信息自主运营指针》等,作为指导内容把关的标准。

  (三)治理方式上,强调法律权威和依法治理

  为了平衡政府权力和网民权利,美国的网络治理强调依法治理,通过立法手段规范网络治理,防止政府管制行为越轨。为确立网络治理的法律依据,美国先后通过《1996年电信法》等130余部涉及网络信息安全和自由的法规,对包括国家安全、隐私权、谣言传播、未成年人保护、网络泄密、网络色情、网络欺诈、网络诽谤、网络煽动、网络恐怖主义等在内的方方面面内容进行规制。联邦法院则扮演着互联网各利益主体之间的仲裁者角色,依法独立对政府与公众之间的争议案例进行判决。

  德国在西方发达国家中最早开展网络立法工作。在1997年通过的《多媒体法》和《信息和传播服务法》中,德国对网络非法言论作了详细规定,明确了政府、网络服务商、内容提供商等各类网络治理主体的责任和义务。德国也依法成立了网络警察队伍,以监控和审查危害国家安全和公民权利的网络信息。

  在日本,比较受重视的是《青少年网络规制法》。这部法律号召地方政府、社会团体、企业、学校、家庭等联合起来,加强网络安全教育、提升网络素养、普及过滤软件,确保青少年不受网络有害信息影响。根据《青少年网络规制法》,日本成立了第三方内容审查机构“互联网内容审查监视机构”和“移动内容审查运用监视机构”,实施对青少年网络信息内容的监控和审查,这两个机构都相对独立,成员也较为广泛,以保证内容审查的科学性、必要性和公正性。

  (四)治理手段上,重视应用新媒体等技术

  美国政府近年来非常重视利用新技术提升政府治理和社会治理的效果,美国政府积极开展“开放政府”(Open Government Initiative)建设,力图利用互联网打造“透明”“参与”和“合作”的开放政府。尤其是奥巴马上任之后,任命诺维克(Beth Simone Noveck)为美国首位白宫技术执行官,负责探索利用互联网开展政府治理创新的有效路径。其目的就是要应用“互联网+”等新技术来革新传统的政府治理模式,实施多社会主体的政治参与和合作治理,通过政府、企业、社会组织和公众之间的平等协商和对话实现相互之间的合作和共赢,提升政府的治理效率。经过探索,美国政府已经初步构建出一套基于网络平台的多主体政府治理的参与和合作机制和技术平台。针对社会公共事务或问题,政府主动开放相关信息,鼓励社会参与,群策群力形成较佳解决方案,平衡各方利益。尽管尚未成熟,但美国的“开放政府”建设是利用信息技术创新政府治理和社会治理的有益尝试,对我国建设服务型政府和社会管理创新具有启发意义。

  综上所述,美国等西方国家网络治理的共同原则有平衡原则、协同原则、法治原则、自律原则等。平衡原则,是指在治理目标上,力求在网络信息安全与网民权利保护之间取得平衡,使网络治理兼顾政府、企业和公众利益;协同原则,是指多主体协同治理,既发挥政府的主导作用,又充分调动其他社会主体的积极性,多元主体之间既相互合作又相互监督;法治原则,是指在治理方式上严格依法办事,政府、企业、公众等多元治理主体共同以法律为准绳来规范各自行为,立法或司法机构负责对各治理主体之间的争议独立裁决。自律原则,、是指在政府主导下,主要依靠网络服务商、行业协会社会公众的力量实施管理,主要通过安装过滤软件、设置举报热线、黑名单管理等技术手段实现。

  总体上看,进入21世纪以来,由于全球反恐形势日趋严峻,西方各国普遍加强了网络安全管理,内容审查趋于严格,致使有关国家安全与公民权利冲突的事例时有发生,因此常常引发社会各界对政府网络管理的批评和抗议。

作者简介

姓名:许鑫 工作单位:惠州学院文学与传媒学院

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