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陈永章 娄成武:美国公共行政学的争论 基于实用主义哲学的一种解释
2018年11月08日 09:26 来源:《云南行政学院学报》  作者:陈永章 娄成武 字号

内容摘要:

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作者简介:

  作者简介:陈永章,福建泉州人,东北大学文法学院行政管理专业博士生,华侨大学政治与公共管理学院、政治与公共治理研究中心,讲师,主要研究方向为西方公共行政理论、行政哲学,辽宁 沈阳 110819;娄成武,辽宁北镇人,东北大学文法学院教授,博士生导师,主要研究方向为科技政策,辽宁 沈阳 110819

  内容提要:从美国公共行政学诞生开始,“身份危机”一直伴随左右,争讼纷纭。总结美国公共行政学一百多年来的争论,可以归结为:起源之争、范式之争、问题之争。细察这些争论的内在脉络,都可以发现实用主义的影子。实用主义作为美国的本土哲学,事实上影响着公共行政学的发展取向,从而影响公共行政学争论的厚度和广度。从时空上,实用主义与公共行政学的发展相互重叠;从内在精神上,实用主义的基本特质与公共行政的精神相互印证;从目标取向上,参与式民主为公共行政的价值实现提供了全新的选择。基于实用主义的立场,公共行政学的争论并不是在于制造二元和对立,而是走向某种调和和融合。

  关 键 词:公共行政学/争论/实用主义

  标题注释:基金项目:2015福建省社会科学规划项目《公共行政的他者:多元社会的行政伦理建构》(项目批准号:FJ2015C029)

  “身份危机”一直伴随着美国公共行政学的发展历程,从某种意义上说,美国公共行政学不断地经历着“建构”和“解构”,美国公共行政学的历史就是一部自我反思和自我批判的历史。

  从现代学科意义上讲,美国现代公共行政学的诞生归功于威尔逊,主流作家都把《行政学之研究》视为公共行政学的开山之作,把进步主义时代(the Progressive Era)视为公共行政学的奠基时代。进步主义时代确立了美国公共行政学的基本特质:政治与行政二分,理性官僚制,价值中立。政治与行政二分,确立了公共行政学的基本问题:“政府能够适当和成功地进行什么工作?”以及“政府怎样才能以尽可以高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作?”①理性官僚制给予了公共行政学的基本组织样态,层级节制,分工明确,塑造了经济与效率的理想愿景。价值中立,摈弃了形而上的考量,力图使公共行政学成为像自然科学精确的“科学”。

  然则,这样的学科“想象”从一开始就受到批判和质疑。政治与行政二分的思想,来源于欧洲,后被威尔逊译介入美国,奠定了美国公共行政学主要的前提假设。真正对政治与行政二分做出深刻和详细论述的,则是古德诺。古德诺在《政治与行政》一书中,对于政治与行政的功能做出了明确的区分,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。但是古德诺认为,这种区分只是“理论探讨”和“实践便利”的权宜之计。在现实实践中,“一方面,这些机关不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能,另一方面,它们又都在很大程度上或主要以行使这种或那种功能为特征。”所以,这种分法也只是“由于心理上的需要以及经济上的便利而不可避免采取的”。②即使是因为这种的“便利”,也难逃后来者的诟病。弗里茨·马克思(Fritz Morstein Marx)认为这种二分法是“荒唐的”,古立克也认为,政治与行政二分是困难的。西蒙也不遗余力地批评,古德诺并没有在政治与行政二者之间“划出明显的界线”,“事实上,他冒险视‘政策’与‘决定’等同,视‘管理’与‘执行’为等同。”③而自视为最有效率的最佳理想模型——理性官僚制,发展到极致,也会变身为“铁的牢笼”,成为人类异化的工具,人人都是官僚体制中毫无生气的个体,每个人都仅仅是完成组织任务和组织目标链条上的一环,无足轻重。而即使是以效率见长的金字塔型的官僚体制,最后的结果往往是无效率或者反效率。价值中立,是使公共行政学成为一门“科学”的必经之路。公共行政学者,试图以“价值无涉”的方式使公共行政学如自然科学一样精确化、科学化。这样的处理方式,曾经一度推动了美国公共行政学的发展,却也给公共行政学留下了不足和缺憾。细致考查早期学者的著述,价值要素仍或显或隐得存在于威尔逊、古德诺、西蒙等学者的论述中。对威尔逊而言,行政并不是不要价值属性,而是价值属性已经在政治领域中得已实现。古德诺的“行政”含义中,国家意志自身即带有价值追求。西蒙说,管理就是决策,但决策既有事实成分,又有伦理成分。

  这样的争论只是美国公共行政学“身份危机”的缩影,在其百来年的发展过程中,充斥着类似的争论:或为起源之争,或为范式之争,或为问题之争。这一场场争论的内在源动力与美国内生的实用主义哲学息息相关。

  一、美国公共行政学的起源之争

  起源之争聚焦于时间和人物。就主流观点而言,美国公共行政学与进步主义时代(the Progressive Era)、威尔逊、《行政学之研究》紧密相联。

  (一)进步主义时代,美国公共行政的开端

  美国进步主义时代大致始于19世纪90年代终于20世纪20年代。这个时期是美国处于从分散型的地区性市场向全国性市场过渡,美国开始从农业社会向工业社会转变。急剧的社会转型使美国社会和国家治理结构也处于一个十字路口。移民问题、城市管理问题、食品安全问题、药品监管问题、住房问题、预算问题、腐败问题等等都在不断挑战着城市管理者的神经。“从19世纪90年代开始,以城市中产阶级为核心的改革者首先在城市层面上掀起了一场政治体制和政府的运动。其后,这一改革被推进到州一级,再到联邦一级,并在1912年全国性的改革论战中被称为‘进步主义’(progressivism)。”④尽管对于进步时代的改革争议很多,也有很多的不足,但是在进步主义时代,进行了大量的改革,通过了一大批的法律,如:《州际商业法》(1887)、《谢尔曼反托拉斯法》(1890)、《纯净食品与药品法案》(1906)、《肉类检验法》(1906)、《第十六修正案》(1909)、《联邦贸易委员会法规》(1914)、《童工法》(1914)⑤,从根本上改变了美国的治理结构和美国社会,也奠定了美国公共行政的基本品格。

  在世纪之交,卢顿(Larry S. Luton)和格林(Richard T. Green)重新审视了美国公共行政的历史。卢顿认为,美国公共行政开始于进步主义时代,这仅仅是一种“叙述”(the tale)。在美国公共行政形成自我意识、职业化的进程中,进步主义时代只是重要的历史时间的一部分。为了解释这个问题,卢顿把美国公共行政发展分了三个时期:前进步主义时代,进步主义时代和后进步主义时代,为了准确理解21世纪美国公共行政的走向,所有的因素都应该考虑其中。卢顿讨论了进步主义的“正统”时代的核心主题:①政治与行政分享;②对科学方法的信任;③经济与效率的首要价值;④对管理严密的等级制度的依赖;⑤依赖通才型的公共管理者。经过分析发现,这些主题深受前进步主义时代的影响。一些是被明确抛弃,一些是被调整,一些是被创造性添加。在宪政时期的前一个世纪,政治与行政相互缠绕,科学还没有完全成为公共行政的主导原则,由于技术还没成熟,经济与效率虽已成为追捧的目标,但并不是重点,自上而下的等级制度虽是标准的组织模型,但仅仅是在部队中,并不断受日益复杂的社会和组织关系的挑战。在后进步主义时代,进步主义时代的主题并没有被抛弃,而是不断丰富、超越和转换。政治与行政不再分立,但仍然存在区别。科学和科学方法不再提供所有答案,但仍然提供着答案和途径,经济与效率的价值虽没有被抛弃,但是已不再是最显要的价值,作为组织模型,自上而下的等级制度虽没有消失,但已被矩阵组织(matrix organizations)、质量圈(quality circles)等其它层级方式所补充。虽然仍然保留对通才型公共管理者的需求,但是随着公共行政任务不断增长的复杂性和对技术的利用,推动了对专业技能的需求。所以,进步主义时代只是形塑和重塑美国公共行政的基点之一,学者们给予进步主义时代过高的赞誉。三个历史分期,相互联系,并相互规定。⑥同时,卢顿断言,必须认识到美国公共行政并不开始于19世纪80年代,无论是威尔逊的文章还是《彭德尔顿法案》都无法代表公共行政的开始。美国公共行政的历史至少与从欧洲来的美国人(Euro-Americans)在北美大陆上管理他们的社区一样古老,或许还可以算上土著人(Native Americans)统治的历史。⑦

  格林同样认为,大部分人都习以为常地把美国公共行政的确立与20世纪早期管理和服务的增加相勾连。公共行政的历史学者把更多地关注于进步主义者,如:威尔逊、古德诺、伊顿(Eaton)、福莱特(Follett)和罗斯福(Teddy Roosevelt)等等。虽说汉密尔顿、杰斐逊、杰克逊等人的公共行政理论屡被提及,但是他们作为共和国的奠基者的贡献似乎冲淡了他们作为美国公共行政奠基者的身份。但时至今日,美国公共行政依然从他们那一代人获取智慧,不仅仅停留于历史的知识,还涉及公共行政的理论与实践。就如汉密尔顿被视为那个时代行政管理的天才,就连他的主要对手杰斐逊也对汉密尔顿在很短的时间内建立起的管理制度赞叹不已。仅仅在十年之内,汉密尔顿把管理体系设计得紧紧有条,使一个年轻的国家成长为商业共和国。格林从政治体制、组织设计、道德和法律四个角度论证了汉密尔顿公共行政理论的基础性地位。⑧

  (二)威尔逊:美国公共行政的奠基者

  如前所述,威尔逊一向被视为现代公共行政学的奠基者。但是20世纪中期以来,威尔逊美国公共行政学奠基者的地位屡屡受到质疑,尤其是历史主义研究视角引入公共行政领域之后。

  首先,威尔逊是否是美国公共行政学术研究的建立者?里佩尔(Paul P. Van Riper)力证了在威尔逊之前,伊顿(Dorman B. Eaton)在1879年应海耶斯总统的要求所作的关于英国行政部门的研究已经受到了广泛的欢迎,刊登于莱勒(Lalor)主编的三卷本《政治科学百科辞典》的第一卷,而且伊顿还起草了《彭德尔顿法案》(1883年)。同时,在霍普金斯大学1884-1885学年的第二学期,经济学家伊利(Richard T. Ely)的行政学课程让威尔逊受益非浅,虽然威尔逊不满意伊利沉闷的传授,但是伊利觉得,他的课程激起了威尔逊的火花。⑨再往前回溯,美国的建国之父们,如:汉密尔顿、杰斐逊等等都开创了美国行政管理的先河。罗格斯(Mark R. Rutgers)甚至把公共行政的历史推演到了公元前3000年。⑩

  其次,《行政学之研究》是否在出版之后马上给学科带来指引?里佩尔分析了1890至一战期间主要的政治和社会科学的文献,发现并没有任何的关于《行政学之研究》的引用。在二战之前四本公共行政的教材中,只有怀特有第一版(1926年)和第二版有提及,也没有论及政治与行政二分。仅仅是迪莫克(Marshall E. Dimock)在《行政学研究》(1937)对威尔逊的文章做了介绍,但着墨不多。(11)直到20世纪50年代威尔逊的百年诞辰,他的这篇文章才被广泛提及。也就是说,在这之前,1887的这篇文献并没有对美国公共行政的理论界和实践界的发展产生任何影响。

  第三,威尔逊是否是政治与行政二分论者?霍夫曼(M. Curtis Hoffman)认为,威尔逊在《行政学之研究》中提出两种二分法:政治与行政二分和宪制问题与行政问题二分。前者为人所熟识,但威尔逊在霍普金斯大学教授学生并发展的却是后者。威尔逊解释了宪制问题与行政问题的区别,宪制问题就是制定法律(law giving),属于立法机构的行为,关乎公民权利和义务的限定和保护,行政问题就是制定条例(ordinance-making),属于地方政府行为,是公法的分支。立法者不能过分干涉地方政府的行为,会扼杀地方政府的积极性和创造性。与此同时,地方政府应该承担培养公民精神的义务。(12)为此,文森特·奥斯特罗姆坚持认为,“我不认为这一理论是威尔逊独创的,而其他人是有意识地追随于他。”(13)奥斯特洛姆讨论了马丁的《伍德罗·威尔逊正在凋谢的遗产》一文,认同马丁和凡·里普(Van Riper)的研究结论,并不主张威尔逊同代人从威尔逊那里获得灵感,也不把威尔逊当作公共行政研究的奠基人物。

作者简介

姓名:陈永章 娄成武 工作单位:东北大学文法学院

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