首页 >> 新农村
乡村政策动员中的“权力—技术”及其影响
2020年04月03日 15:36 来源:《中国农村观察》2020年第2期 作者:金江峰 字号
关键词:政策动员;制度性资源;权力的技术支配网络;行政消解治理

内容摘要:在基层治理现代化背景下,乡镇政权对村干部的政策动员,开始由激励机制、压力机制转向责任机制。乡镇政府面对财权与事权不匹配现实,渐次倚重对制度性资源的技术化调配,塑造乡村“责任共同体”关系,推进政策落地。

关键词:政策动员;制度性资源;权力的技术支配网络;行政消解治理

作者简介:

  摘 要:在基层治理现代化背景下,乡镇政权对村干部的政策动员,开始由激励机制、压力机制转向责任机制。乡镇政府面对财权与事权不匹配现实,渐次倚重对制度性资源的技术化调配,塑造乡村“责任共同体”关系,推进政策落地。乡村政策动员中体制性吸纳、组织化协调、技术性约束和伦理化调适等权力—技术支配机制,虽可借助组织内责任关联纽带提高政策动员与执行效率,但该“权力的技术支配网络”同时也容易带来乡村治理的悬浮化、去政治化与泛政治化等“行政消解治理”问题。由此,乡村政策动员应警惕过于强化制度的工具性价值,重新发掘其治理内涵与社会价值,实现乡村治理“治术”与“治道”的平衡。

  关键词:政策动员; 制度性资源; 权力的技术支配网络; 行政消解治理

  作者单位:华东师范大学政治学系

  基金: 2014年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究”(项目编号:14JZD030); 2019年度国家社科基金青年项目“党建引领下的农村‘三治’协同机制构建研究”(项目编号:19CDJ032)的阶段性研究成果。

    

  一、问题提出与研究进路

  国家治理重心下移,强化了乡镇一级政权的治理“接点”位置。对于乡镇政府而言,在财权与事权不匹配情况下,如何推进政策任务落实,化解责任压力,成为基层治理有效的关键。从乡村治理实践看,乡镇政府的治理对象主要是村庄,政策任务基本是关涉村民利益的“村务”,村庄的配合与执行程度关系着政策下乡是否会遭遇“最后一公里”难题。更具体地分析,在“乡政村治”体制下,村干部的配合力度与执行力度会直接影响乡村治理绩效。乡镇政府怎样有效动员村干部,特别是村主职干部(书记和主任),成为其化解政策压力的关键。

  围绕基层政策动员主题,学界大体形成了权力—利益模式、权力—文化模式和权力—制度模式三种不同分析路径。其一,权力—利益模式在理解乡镇政府政策动员时强调利益分配对村干部治理行为的影响(吴毅,2007)。政策任务成为乡镇政府与村干部之间交换的“商品”(张静,2014),缺乏利益输送,村干部不仅难以被动员,甚至会成为政策下乡的阻碍(贺雪峰,2011)。特别是在国家土地确权(狄金华,2019)、惠农项目进村过程中(李祖佩,2015),利益分配模式直接影响到村干部政策执行的积极性。围绕政策动员,乡村社会形成了村干部主导的稳定“分利秩序”(陈锋,2015),并造成乡村治理的“内卷化”发展(贺雪峰,2011)。其二,权力—文化模式是杜赞奇国家政权建设理论的重要构成(杜赞奇,2018),因其蕴含的乡土底色,在乡村治理领域得到广泛运用(董磊明等,2008)。研究者认为利益激励只是基层政策动员的一个面向,村干部政策参与动力,很大程度上受到乡村社会文化影响,尤其是潜藏于乡村权力网络之下的人情、面子和习俗等日常生活原则与民间观念(孙立平、郭于华,2000),成为乡镇政府动员村干部的重要社会资本。乡村干部之间的关系“庇护”(艾云,2011)和面子竞争(金江峰,2019)等,构成基层政策动员的有效机制。其三,权力—制度模式强调制度设计在基层政权互动中的作用。研究者认为在“乡政村治”体制下,乡村政权之间存在党口与政口的制度性关联,乡镇政府能够通过组织和制度力量动员村干部参与政策执行(肖滨、方木欢,2016)。特别是在基层财政体制改革之后,村干部变成政府财政支薪的准官员(黄宗智,2008),对乡镇政权的依附性更强,乡镇政府能够通过“准行政化”的科层动员,调动村干部的治理积极性(王丽惠,2015)。

  上述三种研究路径,从不同侧面分析了乡村政策动员的核心机制,及政策动员中基层政权的互动关系。但在国家治理体系与治理能力现代化建设背景下,乡村治理制度和规则建立变得尤为重要,“如何治理”成为基层治理现代化的核心命题(狄金华、钟涨宝,2014)。乡村治理重心从主体向规则转变,为当前基层政策动员机制研究提供了契机。即传统权力—利益、权力—文化和权力—制度路径下的政策动员,在新的基层治理环境中出现解释困境。譬如,在基层治理制度化、规范化、程序化与标准化等要求下,乡镇政府与村干部之间利益置换的空间被压缩、纽带被割裂,非正式人情互惠和关系互动需被动服从制度与规范要求,利益与关系激励难以发挥常效作用,村干部政策执行的动力却没有弱化(吕德文,2018)。而权力—制度路径构建的“准行政官员”分析,延续的是“压力型体制”下政府的行动逻辑(荣敬本等,1998),并未深入讨论政策压力在乡镇政府与村干部之间的传递机制,财政支薪虽可起到利益约束作用,但显然不足以动员村干部按照科层制技术化要求进行治理。

  在激励机制和压力机制解释阙如情况下,对乡村政策动员体系和机制的反思成为有价值的理论与现实命题。从乡村治理实践看,乡镇政权正力图通过加强对村干部的政治或行政约束,减少政策动员的不稳定性和政策执行中的不确定性。乡镇政权政治或行政约束的核心是建立与村干部之间的“责任连带关系”(王诗宗、杨帆,2018),其方式是对既有制度、组织和治理资源进行技术化配置。由此,文章认为在基层治理现代化要求下,乡镇政权对村干部的政策动员,开始由激励机制、压力机制转向责任机制,政策动员模式研究也相应地转向了“权力—技术”路径。下文主要讨论乡村政策动员中“权力—技术”模式的内涵、运作机制与后果等,这也构成文章的基本创新。出于分析之便,文章将结合笔者近年来在陕西、江苏、浙江和上海等地的田野调查进行论述,呈现在特定制度规范和资源条件下,乡镇政府是如何通过权力—技术支配营造乡村“责任共同体”,并达成政策动员目的。

  二、“权力—技术”:思想渊源与理论创新

  西方理论界有关权力技术的讨论,基本遵循两条路径:一是韦伯的先赋性权力,即“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上”(韦伯,2006),科层制是这一权力关系的典型。同时,科层制又以制度化、规范化、程序化和标准化等技术治理手段,约束着权力主体的行政行为。二是福柯的实践性权力,即权力的支配效应不应被归于“占有”,而须归因于调度、计谋、策略、技术与运作等(福柯,1999)。权力主体的技术策略与运作,是其实现权力支配效应的关键。相较于韦伯的技术治理,乡村治理的“双轨”结构使得福柯的权力技术理论在该领域有着更为具象的实践基础。在福柯权力技术观影响下,国内学者多倾向于将乡村治理场域视作非正式权力运作的“跑马场”,如黄宗智的“简约治理”理论(黄宗智,2008),欧阳静的“策略主义”理论(欧阳静,2009)。但正如渠敬东等人的判断,国家治理现代化是一个科层制技术治理适配社会经济生活具体经验和问题的历程(渠敬东等,2009),也是科层组织再造国家治理体系的过程。在基层治理现代化要求下,乡村治理中“权力的技术支配网络”应区别于福柯意义上的调度、计谋与策略等权力技术,也应区别于科层制的技术治理,而是嵌入科层制制度化、规范化、程序化与标准化等要求的实践性权力—技术。

  这里的权力—技术可以从三个方面理解:其一,权力源于国家制度建设,制度本身又是国家权力的技术性设置,由此技术化是国家制度的底色。从基层治理制度实践看,“双轨一体”运作的“乡政村治”体制,“条块”统合的党政体制等(杨华,2018),都体现了制度运作的技术性特点。其二,权力是在制度范围内运作,并受科层制规范与程序约束,具有技术性特点。项目制自上而下的分级运作和自下而上的申请、审核、分配与转化机制(渠敬东,2012),以及目标管理责任制的指标分解和量化考核等(王汉生、王一鸽,2009),是制度支配下权力实践的典型。其三,权力主体的支配性地位源于其对制度性资源的技术化配置,即福柯实践性权力范畴中的权力技术或治理技术。值得注意的是,福柯权力技术视角下的权力资源并非制度,而是各种规训手段和策略行为。权力—技术分析框架强调的则是存在于乡村治理场域的制度性资源,如政党或政府资源等。综上所述,权力—技术的内涵不同于韦伯的技术治理和福柯的权力技术,而是在制度分析基础上对二者的综合与深化。它体现着科层制的技术治理和调配与运作制度资源的治理技术,其运作过程是制度支配性与技术实践性的统一。即,权力—技术是指,权力主体在科层制制度规范与要求下,技术化调度、配置与运作制度性资源,达成支配目的的权力实践过程。

  权力—技术概念的提出,首要得益于吉登斯结构二重性理论下的权力观(吉登斯,1998)。在他看来权力是制度支配性与主体实践性的统一,制度赋予权力以支配能力,实践则给予权力以转换能力(申端锋,2010)。权力主体对制度的实践性运作,产生了“权力的技术支配网络”,使得制度支配具有现实活力。结合乡村政策动员实践,乡镇政府对制度性资源的技术化配置过程,构成权力—技术模式下政策动员的具体机制。简言之,权力—技术概念的价值,不仅在于对韦伯技术治理和福柯权力技术的丰富,更主要的是为乡镇政府政策动员提供了一个新的分析视角、研究框架和理论假设。

  其一,分析视角的转换。相较于权力—利益、权力—文化和权力—制度路径将外在因素视为政策动员的动力,权力—技术路径主要从政策动员的制度环境和组织基础方面,思考在基层治理现代化背景下,乡镇政府如何在不违背制度与规范要求情况下,通过对组织、制度和政治等结构化资源的实践性配置,达成政策动员目的。所以,文章是在组织动员视角下展开,而非以往的社会动员和政治动员。

  其二,研究框架的丰富。在既有权力—利益、权力—文化或权力—制度视角下,研究者更多关注的是非正式关系和制度在基层政策动员中的作用,权力—技术视角则力图将科层制的正式制度引入乡村政策动员研究,并提出正式制度发挥动员作用的条件是乡镇党政领导对制度的技术化(实践性)配置。因此,权力—制度—技术构成文章的基本分析框架。

  其三,理论假设的不同。传统权力—利益、权力—文化与权力—制度模式下的政策动员,往往将乡镇政府与村干部视为一个非正式的“利益共同体”或“关系共同体”。文章认为在基层治理现代化要求下,非正式的利益、关系与压力机制缺乏运作空间,乡镇政府的政策动员渐次倚重正式制度和组织资源,建立同村干部之间的责任连带关系,形成乡村“责任共同体”。

作者简介

姓名:金江峰 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:禹瑞丽)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们