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我国社会福利70年发展历程与总体趋势
2020年04月02日 09:15 来源:《行政管理改革》(京)2019年第7期 作者:林闽钢 梁誉 字号
关键词:社会福利/民政福利/集体福利/美好生活

内容摘要:

关键词:社会福利/民政福利/集体福利/美好生活

作者简介:

  内容提要:新中国成立70年来,我国社会福利大概经过了建国初期的救济福利、计划经济时期城镇的单位福利、农村的集体福利与民政福利等几个阶段。改革开放以来在社会福利社区化和社会化探索的推动下,社会福利的内容与范围不断拓展,构建起了具有中国特色的社会福利体系,并形成了“适度普惠”的发展理念,在社会福利供给多元化、社会福利对象普遍化、社会福利内容体系化三个方面全面拓展了社会福利范围,并提高社会福利项目水平。未来我国社会福利发展的总体趋势,将建立以“美好生活”为核心的社会福利制度,建立国家主导型社会福利制度。

  关 键 词:社会福利/民政福利/集体福利/美好生活

  项目基金:南京大学双一流建设“百层次”科研项目。

  作者简介:林闽钢,南京大学社会保障研究中心主任,南京大学“民政部政策理论研究基地”主任,教授,博士生导师;梁誉,南京财经大学公共管理学院讲师。

  我国社会福利发展过程具有独特性。缘起于新中国成立初期的救济福利,建立于计划经济时期的城镇单位福利、农村集体福利与民政福利。改革开放以来在社区服务和社会福利社会化的探索与改革推动下,开始构建起了具有中国特色的社会福利体系。当前,我国社会福利发展正处在发展转变的关键时期。在此背景下,通过回顾社会福利70年的发展历程,探究社会福利发展的基本理念、主要路径与总体趋势,对于今后我国社会福利事业大发展具有十分重要的意义。

  一、我国社会福利70年的发展历程

  (一)建国初期的救济性福利(1949-1955)

  这一时期的主要标志是一些过渡性质的社会福利政策快速建立起来,如针对特殊群体的生产教养工作、孤老残幼的救济性福利,以及失业和贫困人员的生产自救措施。

  新中国成立初期,面对过去遗留下来大量的生活贫苦、流离失所、急待救济的民众,党和政府一方面针对特殊群体实施了社会主义改造工作。如对游民采取了集中收容教育、技能培训、就业安置、劳动改造以及遣返回乡等改造措施。另一方面针对孤老残幼群体,民政部门在接管和改造国民党创办的“救济院”“慈善堂”“寡妇堂”“教养院”等旧社会慈善团体和救济机构的同时,创办了一大批救济福利单位,对城市中的孤老、孤儿、精神病人等弱势群体进行了收容安置。①与此同时,为尽快解决失业和贫困人员的生计问题,一些城市开始组织由烈属和城市贫民参加的手工业或小型工业生产,组建起了生产自救组织。[1]据1954年全国52个城市统计,共组织了长期的或季节性生产自救小组1802个,参加生产的救济户、困难户达22.56万余人。[2]

  (二)计划经济时期的单位福利(集体福利)+民政福利(1956-1977)

  这一时期的主要标志是社会福利制度建立起来,与计划经济体制管理相适应,形成了单位福利(集体福利)为主,民政福利为辅的制度框架。

  随着我国社会主义改造的完成以及计划经济体制的确立,在城镇逐渐建立起了“单位制”这一组织形式。大部分城镇居民被吸纳进单位进行就业与生活,并与单位形成依附关系,即“单位人”现象。就业者的权利要在单位中实现,单位则代表国家对其负起生老病死的无限义务,这种组织方式使单位逐渐演化成家长制的福利共同体。[3]米什拉(R.Mishra)把这种社会福利融入社会基本结构之中,由国家来保障人民的基本需要称为“结构性福利”(structural welfare model)。[4]在单位中,单位成员可以免费或者低偿使用由单位所兴办住房、医院、学校、食堂、幼儿园、浴室、运动场馆等福利设施。同时,还能获得诸如冬季取暖补贴、探亲补贴、托儿补贴、计划生育补贴、交通补贴、住房补贴等福利补贴。这些福利项目和设施大部分还一直延续至今,仍发挥着重要的作用。

  在广大农村地区,伴随着20世纪50年代末人民公社化运动的推进,人民公社这一政社合一的制度架构成为我国农村基层社会管理的主要形式。[5]在人民公社制度下,农村的基本生产资料都归集体所有,农村的公共产品供给由集体统一组织和安排,农民通过加入人民公社,参加农业生产劳动,成为农村集体单位的一员。生产队从可分配的总收入中扣留一定数额的公益金,主要用于医疗(医疗站、赤脚医生等)、教育、文娱康乐、儿童护理等服务项目。农村居民所依托社队的集体福利,虽然福利项目少、福利水平低,但在人民公社时期农村集体福利长期运行,并支撑着农村经济和社会发展。

  此外,对于那些无法得到单位与集体保障的“三无”人员,政府还建立了民政福利制度,对其基本生活进行保障。如通过建立社会福利院与养老院收养孤老,为其提供生活照料、医疗康复、老人食堂、文娱活动等服务;通过建立儿童福利院与婴幼院收养社会弃婴、孤儿与流浪儿童,为其提供文化教育、劳动教育、思想教育、保育、抚养、治疗等不同的服务;通过举办精神病人福利机构收养“三无”精神病患者,为其提供供养服务和生活管理服务。[6]1978年,全国建有社会福利院577个,收养人员3.8万人;儿童福利院49个,收养婴幼儿童0.4万人;精神病人福利院102个,收养精神病患者1.5万人。②总体而言,这一时期社会福利主要通过生产单位来提供。[7]民政福利在社会福利制度框架中起补充作用。

  (三)转型期社会福利的社区化与社会化(1978-1999)

  改革开放以来,伴随着经济与社会结构的转变,许多新的社会问题不断出现,人们对社会服务的需求日益提升。计划经济时期单位福利(集体福利)为主,民政福利为辅的制度框架受到了挑战。这一时期的主要标志是明确社会福利社区化与社会化成为城乡社会福利改革的主要方向。

  1.社会福利社区化改革

  在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的背景下,许多国有企业的“关、停、并、转”使部分单位成员开始自谋职业,需要依托社区进行社会生活和管理。面对“单位人”向“社会人”转变后所产生的社会化的福利需求,1986年,民政部在沙洲(现为张家港)会议上提出了社区服务的构想。1987年9月,民政部全国城市社区服务工作座谈会进一步提出了社区服务的内容、性质和目标。社区服务开始在一些城市进行试点和探索,并逐步在全国推开。1993年11月,民政部等14部委联合下发了《关于加快社区服务业的意见》,将社区服务作为建立健全社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。之后,全国各地出台了一批地方性扶持保护政策,社区服务由此得到了制度上的保障,进入了快速发展时期。

  2.社会福利社会化改革

  1978年9月,第七次全国民政会议提出,在有条件的地方可以吸收一些城市双职工家庭生活不能自理的残疾人员,费用自理。1979年11月,全国城市社会救济福利工作会议进一步明确,要突破以“三无”对象为收养范围的规定,积极创造条件,有计划地开展双职工家庭残疾人员和退休孤老职工的自费收养业务。之后在全国范围内,许多社会福利事业单位开始突破原有的收养范围,有条件向社会敞开。还有不少社会福利事业单位积极拓展院外服务功能,举办养老、育幼、助残、康复等多种活动。此外,社会福利改革的另一个方向是供给主体的社会化。1984年3月,民政部在福建漳州举办的经验交流会上明确提出了“社会福利社会办”,鼓励社会各界力量创办社会福利事业,社会福利的供给模式开始从国家包办向国家、集体、个人合办转变。由此,我国的社会福利开始不断引入社会资源,朝向多元化供给的方向发展。

  (四)21世纪以来多层次社会福利框架形成(2000—至今)

  这一时期的主要标志是老年人、残疾人、儿童福利项目日渐完善,农村社会福利制度得到快速发展,社会福利的管理体制不断优化。

  1.老年人社会福利的发展

  20世纪末,我国进入老龄化社会。为应对人口老龄化所带来的高龄化、失能化、空巢化等问题,2000年以来,我国加快了老年人社会福利的建设工作。

  在福利服务方面,2001年民政部在全国启动了“社区养老服务星光计划”,着力实施城乡社区老年人福利设施建设。社区居家养老模式逐渐兴起并在城市地区得到快速推广。2006年2月,全国老龄办等10部门下发《关于加快发展养老服务业意见的通知》,将发展社会养老服务机构、居家老人服务、老年护理等业务作为养老服务的工作重点。2013年9月国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》,围绕健全养老服务体系,促进养老服务业发展做出了总体部署。经过多年的建设与发展,目前我国已经初步构建起了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会养老服务体系。

  在福利津贴方面,宁夏回族***于2009年5月率先颁布了《关于建立80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度的通知》,将具有宁夏户口、年龄在80岁以上农村老年人和城市无固定收入的老年人纳入高龄老人津贴的保障范围之内,成为第一个由省级政府出台的高龄老人津贴制度的省份。2009年6月,民政部在借鉴宁夏经验的基础上要求有条件的地区实施困难老人和高龄老人津贴。2013年,民政部进一步明确表示:将着力统一高龄老人津贴制度,全国80岁及以上的老年人皆可享受高龄老人津贴,明确提出建立以省为单位面向80岁及以上老年人的高龄老人津贴制度。2018年修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》中,明确国家鼓励地方建立80周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。在该背景之下,全国各地根据中央政策陆续出台了高龄老人津贴制度,高龄老人津贴制度在全国范围内逐步建立起来。到2018年,各省均已建立高龄津贴制度,[8]越来越多的高龄老年人享受到老年津贴这一福利制度。

  2.残疾人社会福利的发展

  为促进残疾人事业的发展,2000年以来,中央陆续出台了《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》等指导性文件,加强了残疾人福利的制度建设,残疾人福利水平逐步提高。

  在残疾人就业方面,我国不仅在《残疾人保障法》和《劳动法》中规定对残疾人的劳动就业实行特殊保护,而且在《社会福利企业招用残疾人职工暂行规定》《残疾人就业条例》中都对残疾人的劳动就业进行了特殊规定,要求各级政府对残疾人劳动就业进行统筹规划,为残疾人的劳动就业创造条件。在残疾人教育方面,特殊教育体系逐步形成。全国各省(市)举办了残疾儿童学前教育,开展了聋儿听力语言训练,设立了特殊教育职业培训或中等职业技术学校。在残疾人康复医疗方面,政府每年都拨付专项经费,用于残疾人的康复工作。康复医院、矫形医院、残疾人康复中心等医疗康复机构在全国范围内纷纷建立,为残疾人的康复提供了保障。

  另外,为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难,2015年9月,国务院决定全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。通过专项福利补贴的方式缓解残疾人因残疾产生的额外生活支出和长期照护支出的困难。

  3.儿童社会福利的发展

  2006年3月,民政部等14个部门联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》,将儿童福利的保障对象扩展为所有失去父母的未成年人和事实上无人抚养的未成年人。2010年11月,国务院下发《关于加强孤儿保障工作的意见》,开始在全国范围内建立孤儿基本生活保障制度。国家第一次直接通过现金补贴的形式为福利机构内外的孤儿提供制度性保障,这标志着中国在儿童福利政策方面的重新突破,推动我国儿童福利制度从补缺型向适度普惠型转变。随后民政部、财政部发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》,为所有孤儿发放基本生活津贴。2013年民政部选择深圳市、昆山市、海宁市、洛宁县四地进行普惠型儿童社会福利制度建设试点,为困境儿童建立了基本生活保障制度。2016年6月,国务院出台《关于加强困境儿童保障工作的意见》,该通知明确适度普惠型儿童福利制度的基本内涵是,本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念,立足当地经济社会发展状况、儿童生存与发展需要和社会福利制度的发展,全面安排和设计儿童福利制度。该通知最引人注目的是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。

  4.农村社会福利的发展

  为改变长期以来农村社会福利发展滞后的局面,这一时期我国加快了农村社会福利体系的建设步伐。

  在老年福利上,特别是2004年《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》实施以来,农村五保供养实现了由农民集体内互助共济的集体福利事业向国家财政供养的现代社会福利事业的转变。同时,农村养老服务设施发展迅速,很多地方的敬老院逐步向一些依靠家庭进行生活照料有困难的老人以及一些社会普通老人开放。在教育福利上,为减轻农民教育支出负担,2005年起,国家对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”计划。为提高农村学生的健康水平,2011年,农村义务教育学生营养改善计划启动,开始对民族地区、贫困地区的农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。

  此外,农村社区服务也逐渐发展起来。2007年3月,民政部制定了《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》,在全国开展了农村社区建设的实验。农村社区服务设施建设步伐明显加快,设施数量不断增加,覆盖面不断扩大;农村社区服务对象和内容得到拓展;社区服务方式和方法得到改进。[9]

  5.社会福利管理体制的优化

  为了更好地实现社会福利事业的系统化管理,促进社会福利事业的全面发展,2018年12月,民政部新成立了养老服务司和儿童福利司。养老服务司主要承担老年人福利工作,拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准,协调推进农村留守老年人关爱服务工作,指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作。

  儿童福利司主要负责拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准,健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度,指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。儿童福利司的设立是我国儿童福利发展的里程碑式事件。

  二、我国社会福利发展的基本理念与主要路径

  (一)与社会需求和经济发展水平相适应的“适度普惠”

  新中国成立之初,我国城市中的无业游民、失业人员、需要救助的孤老残幼以及遭受灾荒侵袭的农民在人口总数中占有较大的比重。为了解决这部分群体的基本生活需求以及维护新生政权经济社会的稳定,生产教养、救济安置、生产自救等救济性福利成为建国初期社会福利制度的主要内容和方式。

  计划经济时期,为了适应单位制和人民公社的社会管理形式,我国逐渐建立起了“单位福利(集体福利)+民政福利”的社会福利制度架构。城乡居民的福利需求主要由单位和集体提供。政府所开展的民政福利对象限制在“三无”人员,所提供的服务也主要是一些维持基本生活的收养性服务。

  改革开放以来,伴随着我国的经济与社会结构发生快速转型,特别是2000年以来,人口老龄化、家庭空巢化等现状的出现,流动人口、失能人口、留守人口等问题的突出,以及人民生活水平的不断提高,人们对社会福利的需求开始呈现出普遍化和多样化的发展态势。与此同时,国家经济快速发展和财政收入大幅度增加,我国社会福利事业的发展具备了一定的财力基础。在此基础上,我国开始加大对社会福利事业的资源投入与政策支持,更多的社会力量参与到社会福利体系的建设之中。社会福利的保障范围逐步扩大,服务内容不断丰富、供给方式不断革新。

  我国社会福利发展过程是一个后发国家追赶模式,社会福利也不能直接从全面普惠建起。“适度普惠”中的“普惠性”指的是收益资格条件上的普惠性;“适度性”指的是待遇水平的适度性。其中,“普惠性”是根本性特征,这种“普惠性”体现在我国社会福利面向的人群由特定老年人、残疾人、困境儿童转向全体公民,打破了我国长期以来社会福利仅仅面向孤老残幼等弱势群体的局面,将社会福利受益对象从特殊人群拓展到一般人群,将来逐步扩展到全体国民。“适度性”是适度普惠型社会福利的重要特征,反映出社会福利的发展离不开经济发展的水平。总之,强调“适度普惠”是从传统的补缺型社会福利向全民的普惠型社会福利转变的中间形态,它是与一定的社会发展阶段和特定的社会发展进程相联系的。

  (二)多元化、普遍化、体系化的发展路径

  1.社会福利供给的多元化

  计划经济体制下,无论是民政福利还是单位福利(集体福利),社会福利的供给完全由政府或是单位集体垄断,采取的是国家或集体一体化供给模式。而随着社会主义市场经济体制的建立,为了提高社会福利的供给效率,我国社会福利供给逐步实现了“提供”与“生产”相分离。

  一方面政府将更多的职能投入到福利的提供环节,如中央及各级政府将社会福利事业整体纳入财政预算体系之中,为社会福利事业的发展提供了必要的资金支持。各地方政府投资建立了大量社会福利机构与设施,为一些特困群体与贫困群体提供了基本的生活与服务保障。从中央到地方,在养老服务、残疾人与儿童保障、社区服务等方面陆续出台与实施了等一系列政策与规则,为各项社会福利的发展创造良好的制度环境。另一方面在福利的生产环节,在社会福利社会化理念以及政府各项激励性政策的强力推动下,社会资源与民间力量广泛参与到社会福利的投资、管理、服务提供等各个领域。由政府,社会组织、社区、企业机构等主体共同参与的多元化社会福利供给格局逐渐形成。

  2.社会福利对象的普遍化

  从保障的范围来看,改革开放以前,我国社会福利的重点在城市地区,保障对象的覆盖面也比较窄,基本上是无劳动能力、无经济来源、无法定义务抚养(赡养)人的“三无”人员。

  改革开放以来,尤其是2007年民政部提出向“适度普惠型”社会福利转变的目标以来,社会福利的保障对象主要沿着从特殊到普遍,以及从城市到农村两条路径扩展。在服务范围方面,社会福利供给能力的提升使得更多的对象可以享受福利服务的供给。如老年服务方面,过去福利对象局限在为孤寡老人服务。现在无论是居家、社区还是机构,养老服务的对象已面向全体老年人;残疾人服务,也由过去的“三无”残疾人,向关注所有的残疾人特别是贫困残疾人拓展;儿童服务,过去只关注福利机构内养育的孤儿,现在开始拓展到事实上无人照顾的所有未成年人,包括散居在亲友家的孤儿,流浪未成年人、贫困家庭的残疾儿童也都纳入了社会福利服务关注的对象。

  在农村社会福利方面,为了补齐长期以来形成的“重城市,轻农村”的社会福利发展短板,我国农村养老服务、社区服务等机构与设施得到快速发展。农村社会福利开始向所有农村居民延伸。政府针对农村的养老、医疗、教育问题专门制定并实施了一系列福利补助政策与行动计划,将更多的具有社会服务需求的农村居民纳入社会福利体系之内。

  3.社会福利内容的体系化

  计划经济时期,由于民政事业所获得的财政支持较少,民政部门可用于社会福利事业的资金往往十分有限。因此,各地民政部门所兴办的各类福利机构普遍存在服务项目偏少、内容单一等问题,社会福利总体上呈现低水平供给状态。

  20世纪80年代以来,我国开始加强社会福利体系建设,福利类型与服务内容向系统化与多样化方向发展。在福利项目方面,我国已初步建成以老年人福利、残疾人福利、儿童福利为主体的具有中国特色的社会福利体系。各福利项目也分别构建了其自身的子体系,如老年人福利形成了居家养老+社区养老+机构养老的养老服务体系;残疾人福利形成了康复性福利+生活性福利+发展性福利的福利体系等。在服务内容方面,目前社会福利的供给内容比较丰富,除了传统的收养安置、日常照料、文体娱乐、教养救助、基本补助以外,还包括一些基本的医疗保健、卫生护理、精神慰藉、维权保障、便民利民等服务。服务的内容涉及现金福利、服务福利与实物福利,无偿服务、低偿服务与有偿服务等多种方式。

作者简介

姓名:林闽钢 梁誉 工作单位:南京大学 南京财经大学

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