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“福边利民”:民国时期云南垦务行政与边疆治理研究
2020年01月14日 09:41 来源:《思想战线》2019年第6期 作者:罗群 童巍雄 字号
关键词:民国时期;云南;垦务行政;边疆治理

内容摘要:

关键词:民国时期;云南;垦务行政;边疆治理

作者简介:

  摘要:云南地处西南边地,历来是统治者实施垦殖政策,输入移民的重要区域。民国时期垦殖受到从中央到地方政府的重视与大力提倡,不仅制定垦殖政策、颁布垦殖法规,而且设立垦殖机构,开办垦殖农场,垦务行政取得一定成效,极大地促进了边疆农业与社会经济的发展。

  关键词:民国时期;云南;垦务行政;边疆治理

  基金项目:国家社会科学基金一般项目“民国时期云南垦殖与边疆开发研究”阶段性成果(17BZS108);云南省哲学社会科学基地——“滇学研究基地”重点项目阶段性成果(JD2016ZD01)

  作者简介:罗群,云南大学历史与档案学院教授、博士生导师;童巍雄,云南大学历史与档案学院博士研究生(云南 昆明,650091)。

  云南地处西南边地,开发较晚,多荒烟蔓草之地,丰富的自然资源得不到有效利用,是统治者实施垦殖政策、输入移民的重要区域。至民国时期,垦殖受到从中央到地方各级政府的重视与大力提倡,把“边疆屯殖,为今后建国第一等大事”,以“边地开发屯垦与移民实边,为发展国民经济之重要方针”。 不仅制定垦殖政策,颁布垦殖法规,而且设立垦殖机构,开办垦殖农场,垦务行政取得一定成效,极大地促进了边疆农业与社会经济的发展。

  一、国家主导下的垦务行政与边疆治理

  民国时期,垦殖成为国民政府治理与开发边疆、巩固国防的重要举措,得到中央的高度重视,垦殖政策也因此得以逐步发展和完善,形成了包括荒地调查、垦区划分,以及垦民和开垦资金来源等较为完备的一系列政策法规,设置全国性垦务行政机构,指导并规范垦殖在各地的推行与实践。

  (一)垦殖政策与法规

  1912年北京政府颁布了《农政纲要》,1914年颁布《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》,对荒地的范围、承垦者的权利和资格、承垦手续、承垦保证金等做出规定,以此规范和鼓励垦殖事业。但限于当时的时局,政府无力主持政策的实行,故制定的垦殖政策多为具文,没有得到具体施行。

  1927年南京国民政府成立之后,先后多次颁布垦殖政策法规,“1930年6月颁布了《土地法》,1930年12月颁布《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》,1933年2月颁布了《奖励辅助移垦原则》,1934年颁布《徒刑人犯移垦暂行条例》和《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》”。农矿部于1930年召开全国农矿会议,讨论全国的农业事业和垦殖事业;实业部于1931年成立了林垦署。到1937年,全面抗战爆发,为救济难民、增加生产、安置荣誉军人,国民政府又多次颁布垦殖政策,鼓励全国发展垦殖事业。详见表1。

  (二)荒地调查

  南京国民政府认为:“因地方情形之不同,开垦方法亦因之而异。惟初步工作,须先实地调查,而后经营设计,方有准绳”, 遂颁布相关规定,进行全国荒地调查和勘测。1934年2月7日召开中央政治会议第394次会议,并通过决议:“由全国经济委员会及内政部、财政部,合组土地委员会,先将各省市土地实况,于六个月内为比较系统之调查,再行拟具办法提请中央规定”。土地委员会于1934年8月2日正式成立,在全国进行土地调查,包括全国10个省份,并将调查报告汇编成《全国土地调查报告纲要》一书。

  为指导荒地调查的各类具体事项,1937年颁布《垦荒实施方案》,其中第2章详细规定荒地调查应该包括的项目为:1.荒地形势:山地、淤荒、平荒等及其分布的地势和面积;2.土壤性质:包括土壤种类、肥瘠程度、耕作难易程度、有无盐碱性质或其他特殊情形;3.气候情况:包括雨水多寡、气温高低、寒冷程度及降霜降雪的时期等;4.荒地内有无河流、水源、池塘及其水量;5.水路交通情形;6.治安情形;7.运销市镇的名称、路程、方法、费用、来往时间、捐税等;8.农工雇用的难易、工资高低、性情风气等;9.水陆野生植物的种类;10.天灾、水灾及荒废原因等情形。

  此外,国民政府又于1941年颁布《农林部荒地调查及垦区设计实施纲要》,对于荒地调查原则、调查范围和程序、调查的事项和方法、调查步骤、调查的人员和组织、调查用品等内容作出详细的规定,以“调查西南、西北边疆各省荒地,准备战后移兵屯垦,充实边防”为原则,分为西北区和西南区两区进行分区调查。

  西北区包括甘宁青绥等省,分3期进行调查,第1期4个月(民国30年6月至9月),调查古叠州(甘肃临洮西)、祁连山麓(甘肃)、武威张掖酒泉(甘肃)一带;第2期5个月(民国31年4月至8月),区域包括青海、绥远一带;第3期7个月(民国32年4月至10月),调查西北各省未调查之区域。西南区包括滇黔湘粤桂康等省,分3期调查,第1期5个月(民国30年6月至10月),调查对象为威宁及黔西一带(贵州)、连县连山及大廋岭一带(广东)、柳州附近及郁林一带(广西);第2期5个月(民国31年6月至10月),调查滇越路两旁迤南迤西(云南);第3期7个月(民国32年4月至10月),主要是西康及各省未调查区域。还规定荒地调查分为概况考察和荒地查勘两种,前者主要是“将每一荒地区域的范围、自然情形、农产情形、社会情形、土地制度概况分别详加考察”;而后者则是对“荒地区域的位置、面积、地势、土质、地权、水利等分别实地详加查勘”。

  (三)垦区划分与经营

  国民政府根据荒地调查情况进行垦区的划分和设计,1928年7月,农矿部召开垦务会议,确定了边疆14个垦区,一共为4个大区,即东北区、西北区、西南区、滨海区。东北区包括兴安、松花江、热河3个区;西北区包括察绥区、甘宁青区及新疆、外蒙4个区;西南区包括西康、西藏及云贵川桂3个区;滨海区有长芦、两淮、三门湾、琼崖4个区。

  关于荒地的经营和使用,在1930年6月颁布的《土地法》中,其中的《荒地使用法》规定:“公有土地之荒地,适合耕作使用者,除经政府保留或指定为其他使用外,应由地政机关与一定期间内,勘测完毕,分化地段为垦荒区,并规定道路、沟渠及其他耕作必需之公共用地。”

  对于私有荒地,1936年的《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》进行了规定:“私有荒地,由各县市政府,依照规定负责督促各业主实施垦殖;隶属于行政院的荒地则由市政府来督促垦殖。”1937年颁布的《垦荒实施方案》则明确了办理垦务有移垦、招垦、屯垦、直接经营4种方式。进行移垦时,应注意水利交通建设、垦民的选择、垦民的运送和招待、垦地的区划和分配、垦民的组织和管理、垦民贷款等问题,需设立垦务机关,先进行规划再办理经营。垦地招垦时,大规模的水利交通建设、田亩区划,应由政府预先筹划建设,若面积过大、垦民众多时,其组织管理、保护贷款等事项也应由政府资以援助。军队屯垦,士兵应带原饷从事垦种,待垦殖生产足以自给时,原饷再停止发放。开垦之初,所居房屋、经营资本,应由政府代为筹措,待生产之后,分年偿还。而垦兵的管理,由军事机关负责办理。荒地由政府或私人直接经营者,须注意垦区的交通水利及区划、垦区基础设施建设、农工的选择和垦区经费预算等问题。

  (四)垦民来源

  在开展垦殖事业时,国民政府十分重视垦民的选择和招致,分别于1939年和1940年颁布了《非常时期难民移垦条例》《徒刑人犯移垦实施办法》《农林部、军政部调用荣誉军人从垦暂行办法》等,明确指出,难民、徒刑人犯、荣誉军人是垦民的主要来源。难民应具备的资格,主要包括:“一、身体强壮而耐苦劳者;二、能耕作或有垦区所需要之其他技能者;三、无不良嗜好者;四、移垦难民数量不足时,就具有前项资格而志愿移垦者选择补充之。” 而徒刑人犯在从事垦殖前,还须经过一定的训练,“徒刑人犯于移垦前,得在监狱附设之农场施以相当训练,以农业训练、精神教育、体育训练为主要科目,并酌令学习日用品之必需之手工业”;徒刑人犯从事垦殖还能够缩减一定的刑期,“移垦人犯适用累进法分为四级,移垦者应编入第四级,按其成绩以进级,但移垦前之成绩优良者亦得编入较高级;移垦人犯累进办法进级者,有期徒刑得缩短其刑期,无期徒刑得减为有期徒刑”。

  此外,《农林部、军政部调用荣誉军人从垦暂行办法》还规定,农林部所属垦区调用荣誉军人以不能再服兵役者为限,军官按下列标准选择:“1.志愿从事农垦工作品行端正者;2.年龄在二十岁以上,四十五岁以下者;3.身体强壮能耐苦劳其伤残程度不妨碍农垦工作者;4.有农事经验通晓文字者。”而选择士兵的标准则在最后一项略有不同:“服兵役前曾在田间工作或铁瓦木石工作技能之一者。” 由此可见,国民政府选择进行垦殖的垦民都必须具备一定的农垦技能。

  (五)垦殖资金来源

  垦殖资金是垦殖事业能够顺利进行的物质保障,故此南京国民政府十分重视资金的投入,对此做出相应规定。首先是对于难民移垦事业经费的规定。于1939年5月颁布了《中央补助各省难民移垦经费办法》,“各省政府请求补助经费以直接用于垦民之事业费为限,其办理移垦必须之行政费用由省政府筹发,不得在补助费中挪用”。其次还规定了垦民贷款的相关办法:“垦务费分给养补助及生产贷款二种,给养补助如垦民伙食(以垦区农产第一年收获前为限)、医药等项,生产贷款如耕牛、种籽、肥料、农具及垦民住所家具等项;此项贷款得酌收利息,并于荒地生产收获后,由垦户分期偿还;其年限除土地贷款不得少于十年外,其他贷款不得少于五年;贷款利息不得超过年利三厘。”

  为解决垦民的生产与生活问题,1942年颁布的《农林部直辖垦区垦民贷款办法》,则对农林部直辖垦区垦民贷款的种类、期限、偿还方式以及利息等进行规定:“贷款分为生活贷款、生产贷款、副业贷款、其他临时性贷款等四种,生活贷款包括给养费、衣被费、卫生费等,生产贷款包括土地费、建筑费、农具费、家具费、农事役畜费、种籽费、肥料费、饲料费、药剂费等,副业贷款包括畜牧费、纺织费、农林产制造费用等。”“垦民贷款以贷给垦民到达垦区第一年内之各项费用为限,其贷款限额应根据经费预算及垦民实际需要,按每户、每人或每亩预为订定。第二年后,如遇有天灾歉收或其他不可抗力之损失,必须续贷时,得由垦区管理局呈经农林部垦务局转呈核准酌以续贷之。”

  具体到难民移垦的经费,“国营垦殖经费,由中央政府担任;省营垦务经费除得由省政府呈请行政院补助外,不足之数额,由该省政府自行筹拨;或呈经中央主管官署核准发行公债;民营垦殖,得呈请中央或省政府酌予补助或贷款”, 由此可以看出,国民政府对于垦殖事业的重视和为发展垦殖事业所做出的种种努力。

  (六)中央垦务机构的设置与职能

  为了使垦殖政策得到有效的贯彻和落实,南京国民政府积极组建垦务管理机构。1938年10月,规定由经济部协同内政部、财政部和赈济委员会进行管理,统筹全国移垦事业。至1941年,由农林部总管全国农林行政事务,下设总务司、农事司、农村经济司、林事司、渔牧司、垦务总局6个司局。其中垦务总局专门负责全国范围内的垦务行政管理,下设5个科:第一科负责主管文书收发保管、典守印信、职员登记任免、款项出纳等事项;第二科主管公营垦务的计划及经营、民营垦务的指导和扶助、垦务团体的指导及监督等;第三科专管宜垦荒地的调查勘探、垦民的集中、垦务人才的培养等;第四科负责垦区的规定、工具及肥料的利用指导、垦区内的水利交通、垦区内的教育卫生等事项;第五科主管本局职员的进退和奖惩、职员的训练及补习教育、职员的抚恤及公益、人事的统计等。

  除了在中央设置垦殖管理机构、明晰职责外,在各垦区的行政管理中,1941年还增设了垦区管理局,分甲乙两种编制:甲种编制的耕作垦民须满5千人、耕作面积达到5千亩以上;乙种编制适用于耕作垦民在5千人以下、已垦面积不足5千亩的情况。此外,垦务总局为了达到实验兵工屯垦、开发土地、增加生产、充实边防的目的,在全国设置屯垦实验区,并设屯垦实验区管理局来加强管理。

  至此,垦殖作为边疆开发的主要内容和载体,以中央政府为主导,自上而下地出台各种垦殖政策与法规,编制方案,而且付诸实践,组建垦殖机构,设立垦区等,通过强化垦务行政,推动边疆治理,为边疆社会的综合发展提供了强势动力。

作者简介

姓名:罗群 童巍雄 工作单位:云南大学

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